Юридичний лікбез: на яких ділянках можна будувати житлові комплекси

Багатьом здається, що з цільовим призначенням землі все повинно бути чітко й зрозуміло, як в підручнику з математики. Сказано — під будівництво магазину, отже, повинен бути магазин! І ніякого житлового комплексу з магазином на першому поверсі. Але все не так однозначно. Журналісти порталу Domik.ua розібрались, на яких саме ділянках та в яких випадках житлове будівництво є законним.

Що таке цільове призначення та навіщо воно треба?

Цільове призначення земельної ділянки — це її використання за тим призначенням, яке визначене на підставі технічної документації або рішень органів державної влади. Воно потрібно для того, щоб земельний фонд використовувався раціонально та згідно із законом — щоби в заповіднику не виросла раптом багатоповерхівка, а в історичному центрі міста ніхто не розбив город. Інформацію про те, яке саме цільове призначення надано кожній ділянці землі, можна знайти на Публічній кадастровій мапі. Все, що стосується цільового призначення землі в нашій державі, регулюється Земельним кодексом. Саме тут визначено, що всі землі України поділяються на десять категорій:

1. сільськогосподарського призначення. Ці землі призначені для ведення фермерського господарства, садівництва, городництва. На них дозволяється будувати садові будинки та господарські споруди;
2. житлової та громадської забудови. Це власне та категорія земель, на яких найчастіше зводяться багатоквартирні будинки, багатофункціональні комплекси та новобудови. На них ми більш детально зупинимося нижче;
3. природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення. На ділянках із таким цільовим призначенням знаходяться заповідники, ботанічні сади, урочища, парки тощо. Тут заборонено будівництво. Користування такими землями має на меті лише збереження та використання;
4. оздоровчого призначення. Локації, що мають природні лікувальні властивості, — мінеральні джерела, хвойні ліси, гірська місцевість. На таких ділянках дозволяється будувати санаторії, бази відпочинку, пансіонати тощо;
5. рекреаційного призначення. Земельні ділянки зелених зон та насаджень міст та інших населених пунктів. На них дозволяється будувати санаторії, бази відпочинку, дачі, туристичні та спортивні табори й аналогічні об'єкти. Від попередньої категорії відрізняється тим, що на землях рекреаційного призначення може знаходитись більш поширений різновид об'єктів, що використовуються для відпочинку та туризму, а на землях оздоровчого призначення повинні розміщуватись об'єкти, пов’язані власне із використанням лікувальних властивостей цих локацій.
6. історико-культурного призначення. На цих землях розташовані пам'ятки культурної спадщини, можна зводити музеї, культурні заповідники тощо;
7. лісогосподарського призначення. Землі, що вкриті лісовою рослинністю, а також ті, що використовуються для потреб лісового господарства;
8. водного фонду. Сюди відносяться моря, річки, озера, водосховища та їхні берегові зони. На подібних ділянках можно будувати санаторії, туристичні бази, яхт-клуби та водогосподарські об’єкти;
9. промисловості, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення. Землі, надані для розміщення, будівництва та обслуговування промислових, транспортних, енергогенеруючих та інших підприємств. Крім того, на деяких ділянках в межах цієї категорії можна будувати житлові будинки — наприклад, на землях оборони дозволяється зведення житлових комплексів для військовослужбовців та їхніх родин, соціального житла тощо;
10. запасу, резервного фонду та загального користування. Земельні ділянки, які не надані нікому у користування, а також громадські місця — вулиці, майдани, шляхи тощо.

Будувати можна на землях практично кожної з існуючих категорій. Важливо тільки, що саме планується побудувати та яким чином ця будівля буде використовуватися. Кожна категорія поділяється на види. Вони більш точно визначають, що повинно розміщуватися на тій чи іншій ділянці. Розглянемо докладніше на прикладі найбільшої категорії — житлової та громадської забудови.

Землі житлової та громадської забудови

У межах кожної категорії передбачені окремі види (підкатегорії) цільового призначення земельних ділянок. Землі житлової та громадської забудови, враховуючи можливі типи будівель, можуть використовуватись за такими призначеннями:

• землі житлової забудови (код 02): для будівництва та обслуговування житлового будинку (код 02.01); для колективного житлового будівництва (код 02.02); для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об’єктами торговельно-розважальної та ринкової інфраструктури (код 02.10) та інше — всього 10 підкатегорій;
• землі громадської забудови (код 03): для будівництва та обслуговування будівель закладів освіти (код 03.02); закладів охорони здоров'я (код 03.03); будівель торгівлі (код 03.03); об'єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування (код 03.08) та інше — всього 17 підкатегорій.

Здавалося б, все досить однозначно: на ділянці землі під будівництво житлового будинку можна зводити житловий будинок, на ділянці під будівництво торговельного центру — торговельний центр. Але не все так просто. 

Як можна змінити цільове призначення землі?

Раніше ст. 20 Земельного кодексу передбачала, що зміна цільового призначення земельної ділянки здійснюється за проєктами землеустрою та дотриманням передбаченої законом процедури. Тобто для того, щоб змінити цільове, треба було розробити проєкт землеустрою, затвердити його, потім дочекатися рішення органів місцевої влади.

Однак в липні 2020 року Верховний суд ухвалив, що зміна використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення. Це не потребує розробки проєкту землеустрою, його затвердження та інших процедур. Власник або користувач самостійно визначає, як використовувати та що будувати на земельній ділянці. Наприклад, на ділянці для будівництва будівель торгівлі (код 03.03) він має право зводити житловий будинок з об'єктами ринкової інфраструктури (код. 02.10) — бо така зміна відбувається в рамках категорії В «землі житлової та громадської забудови». Єдина умова, якої власник ділянки повинен дотримуватися, — це необхідність урахування стандартів містобудівної документації та документації із землеустрою. І тут важливо знати, що крім цільового призначення, у земельних ділянок є ще функціональне.

Що таке функціональне призначення та як воно пов'язане із цільовим?

Цільове та функціональне призначення — це два різних поняття. Якщо перше походить із земельного законодавства, то друге — з містобудівного. Функціональне призначення земельної ділянки — це вид використання землі згідно з містобудівною документацією: генеральних планів міст, детальних планів територій, планів зонування тощо. 

З урахуванням функціонального призначення території поділяються на наступні:

• громадська;
• житлова;
• рекреаційна;
• курортна;
• зона транспортної інфраструктури;
• зона інженерної інфраструктури;
• комунально-складська;
• виробнича;
• спеціальна;
• зона земель історико-культурного призначення;
• зона земель природно-заповідного фонду.

Між типами територій та категоріями земель можна провести певні паралелі. Однак на законодавчому рівні конкретне співвідношення між ними не встановлено — ділянка з цільовим «для будівництва житлового будинку» не обов'язково буде знаходитись у зоні житлової забудови на Генплані. Що тоді робити? Важливо знати, що власник або користувач земельної ділянки повинен використовувати її за цільовим призначення. Це — його зона відповідальності. Використання ділянки за її функціональним призначенням — зона відповідальності місцевих органів влади. Тобто вони просто не мають права видавати містобудівні умови та обмеження. Це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проєктування та будівництва, та без якого зведення новобудов є незаконним. 

Що допустимо, а що незаконно будувати на ділянках з невідповідним призначенням?

Змінювати цільове призначення землі в межах категорій є законним. В усіх інших випадках власник або користувач землі може змінити її цільове призначення після погодження з місцевою владою. А як бути з функціональним призначенням? Чи можна змінити його? Та чи законно, наприклад, зводити житловий комплекс на ділянці для громадської забудови?

Для кожної зони населеного пункту, в залежності від функціонального призначення території, встановлено перелік дозволених та допустимих видів забудови — переважні, супутні та допустимі. Наприклад, зона житлової забудови використовується для зведення багатоквартирних та приватних будинків, гуртожитків, котеджів. Також у цій зоні можуть бути розміщені супутні об'єкти — ті, що технологічно пов'язані з об'єктами переважного використання. Це можуть бути паркінги, магазини, розважальні центри тощо. Так само у громадських зонах можуть розташовуватися житлові комплекси. Будівництво на земельній ділянці об’єкта не за переважним видом використання, а за супутнім, не є порушенням. 

Висновки

Кожна ділянка землі має цільове та функціональне призначення. Перше регулюється Земельним кодексом, друге — містобудівними документами, головним з яких є Генплан. Законність будівництва житлового комплексу визначається дотриманням і цільового, і функціонального призначення. Цільове можна перевірити на кадастровій карті, функціональне — на генеральному або детальному плані території.

Зміна цільового призначення в межах однієї категорії є законною. Наприклад, побудувати багаторівневий паркінг на землі «для будівництва житлового будинку» можна, якщо так вирішив власник/користувач ділянки та узгодив такі дії з органами місцевої влади. Функціональне призначення — також досить гнучке поняття, адже має крім основного виду використання ще супутнє та допустиме. Наприклад, звести в зоні суспільно-ділового значення житловий комплекс із житловими приміщеннями на верхніх поверхах з комерційними об'єктами на нижніх — допустимо.

Все інше — зміна цільового призначення на іншу категорію, а також забудова, що не відповідає функціональному — вимагає погодження місцевою владою та внесення змін до геокадастру та генплану. Це складна й тривала процедура. І якщо, наприклад, нове цільове буде суперечити переважному і супутньому виду використання, то у зміні цільового призначення буде відмовлено.

Інформаційно-аналітичний відділ Domik.ua

© domik.ua, 2021